Розовая Бестия (pink_best) wrote in obrazovanie_ru,
Розовая Бестия
pink_best
obrazovanie_ru

Анализ законопроекта об образовании. Элитаризм против равенства возможностей

Высшее образование в проекте интегрированного закона: «слабые» умрут - «сильные» останутся?

Автор Редсовет
16.01.2011 г.


Старательно читая многосотстраничный текст проекта федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», опубликованный в июне 2010 г. на сайте Минобрнауки, периодически вспоминал рассказ знакомого бизнесмена «средней руки» из города Омска. Пересказываю по памяти.

В пригородном районе в разгар кризиса собрали представителей администрации и бизнеса. Депутат Х от правящей партии сделал рефреном своего выступления фразу:

- Кризис - это хорошо: слабые - умрут, сильные останутся.
Из зала возражали:

- Да мы все слабые. Без поддержки государства умрёт больше половины.
А он своё:

- Слабые умрут - сильные останутся..
Впрочем, обо всём по порядку.

Интегрированный законопроект: кое-что об истории и особенностях

В последнее время на различных конференциях мне неоднократно доводилось слышать заявления представителей различных известных в образовательном сообществе организаций на тему первородства идеи подготовки Образовательного кодекса. Не уверен, что сейчас можно (а главное - нужно) установить автора идеи, но факт остаётся фактом: в начале нулевых годов её более или менее одновременно сформулировали представители профильных комитетов Совета Федерации и Госдумы и Российского Союза ректоров.

Важнее другое: идея кодекса возникла тогда, когда наметился некоторый застой в развитии образовательного законодательства, и была направлена главным образом на то, чтобы попытаться вернуть образованию частью уже утраченные экономические свободы, а также добиться реализации социально ориентированных положений, годами не исполнявшихся или приостанавливавшихся одновременно с принятием федерального бюджета на очередной год. Идею кодекса даже начали осуществлять и было подготовлено несколько глав будущего законодательного акта. Однако затем работа приостановилась. Большинство её инициаторов, включая автора этих строк, пришли к следующему выводу: Образовательный кодекс имеет смысл лишь в том случае, если он увеличивает социальные гарантии для участников образовательного процесса, а также академические и экономические свободы в образовании; при существующем же раскладе политических сил в парламенте и правительстве гораздо больше шансов, что с помощью кодекса образовательное законодательство будет «очищено» от оставшихся в нём свобод и социально ориентированных норм.

Этот прогноз полностью подтвердился в период принятия Федерального закона от 22.08.2004 № 122 о «монетизации». Принятие этого закона фактически означало разрушение действовавшего образовательного законодательства, причём как по линии социальных гарантий, так и по линии академических и экономических свобод. В результате принятия ФЗ № 122 образовательное законодательство понесло следующие потери:

1. Были ликвидированы государственные гарантии приоритетности развития образования - вместе с одноимённой статьёй 40 Закона РФ «Об образовании» (в редакции от 12.01.1996)1. Декларация о том, что государство провозглашает сферу образования приоритетной, в статье 1 Закона сохранилась, однако гарантии этой приоритетности, включая обязательства государства выделять на образование определённую долю расходов федерального и консолидированного бюджетов, предоставлять образовательным учреждениям налоговые льготы и т.п., из текста исключены полностью.

Пункт 20 статьи 16 Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ.

Среди прочего, это привело, например, к значительному повышению платы за обучение для внебюджетных студентов государственных и негосударственных вузов.

2. Из текста Закона РФ «Об образовании» изъяли положение о том, что федеральные нормативы финансирования являются для образовательных учреждений нефедерального ведения минимально допустимыми2 . Согласно имеющимся данным, в 2007-2008 учебном году разрыв в уровне финансового обеспечения в расчёте на одного обучающегося между регионами России составлял почти десять раз3, и легко прогнозировать дальнейший рост неравенства прав граждан в области образования.

3. Подверглись «секвестру» федеральные социальные гарантии для обучающихся в нефедеральных образовательных учреждениях. Вопрос был передан на рассмотрение регионов.

4. Уничтожены федеральные гарантии финансирования аккредитованной негосударственной школы (пункт 4 статьи 5 Закона РФ «Об образовании» в прежней редакции). В результате в абсолютном большинстве российских регионов под угрозой закрытия оказались именно те негосударственные общеобразовательные учреждения (в том числе православные, учреждённые общественными организациями инвалидов),
которые осуществляли обучение детей из семей с низкими доходами, детей с ограниченными возможностями здоровья и т.п. В то же время элитарные школы, ориентированные на высокодоходные группы населения, просто повысили плату за обучение.

5. Исключены из законодательства гарантии уровня заработной платы педагогических работников, включая главную из них - положение о том, что средние ставки педагогов не могут быть ниже средней зарплаты в промышленности4. Учитывая, что в индустриально развитых странах мира зарплата педагогических работников выше средней по стране, совершенно очевидно, что и в этом отношении российские «реформы» имеют противоцивилизационный характер.

6. Ликвидированы установленные статьёй 25 Федерального закона «О социальном развитии села» от 21.12.1990 № 438-1 обязательные 25-процентные надбавки к зарплате сельских педагогов (равно как и медиков, и работников культуры) - вместе с самим законом5. По этой причине легко прогнозировать дальнейший рост дефицита педагогических кадров в сельской местности.

7. Отменены установленные с 1992 г. пунктом 8 статьи 55 Закона РФ «Об образовании» федеральные гарантии компенсаций педагогам за приобретённую ими методическую литературу (за исключением работающих в федеральных образовательных учреждениях)6, что при дефиците средств в региональных бюджетах может привести к фактическому уменьшению реальных доходов педагогических работников.

После вступления в действие ФЗ № 122 образовательному законодательству и его защитникам терять стало уже нечего или почти нечего. В таких условиях идея принятия Образовательного кодекса обрела второе дыхание, хотя и в несколько ином качестве: с его помощью сторонники социального направления в образовательной политике России решили попытаться вернуть позиции, утраченные в период т.н. «монетизации». Однако вполне вероятно, что результат окажется противоположным очередным - без всякой иронии - благим намерениям.

Общая характеристика законопроекта: кому нужен «паровоз»?

2 Пункт 21 статьи 16 Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ.

3 По данным годового отчета об исполнении консолидированного бюджета субъектов Российской
Федерации. См:
www.roskazna.ru

4 Пункт 29 статьи 16 Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ.

5 Пункт 1 статьи 156 Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ.

6Пункт 30 статьи 16 Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ.

Детальный анализ проекта интегрированного закона показал, что в предложенном виде он не может быть поддержан большинством российского образовательного сообщества и нуждается в принципиальной переработке.

Во-первых, с юридико-технической точки зрения, текст чрезмерно раздут и содержит многочисленные повторы одних и тех же норм применительно к различным подсистемам образования.

Как повелось в эпоху «суверенной демократии», имена действительных разработчиков проекта остаются неизвестными. Представлен, правда, состав большой рабочей группы, состоящей из весьма уважаемых людей, но это не «писатели», а первые «читатели», давшие свои имена для солидности и производившие, видимо, предварительную экспертизу законопроекта. Интересно, что Президент Российского Союза ректоров В. Садовничий в докладе на конференции 5 октября 2010 г. назвал законопроект справочником.

Ещё интереснее в данном случае роль профильного Комитета Государственной Думы: ни один из его депутатов не был включён в рабочую группу по подготовке законопроекта. Обосновывая этот факт на заседании Комитета 17 июня 2010 г., представитель Минобрнауки ссылался на то, что Председатель Комитета Г. Балыхин делегировал полномочия депутатов для работы в этой группе председателю экспертного совета по правовым вопросам развития образования Н. Гриценко. Кстати, на том же заседании Комитета часть его членов требовали представить - не более и не менее -сокращённый вариант законопроекта, а следующая фраза депутата Г. Сафаралиева из стенограммы Комитета попала в Интернет: «Ну не подготовлены наши мозги депутатские на такие большие законы».

В свою очередь, автор этих строк заявил о намерении полностью прочесть и проанализировать законопроект и напомнил о временах, когда депутаты были способны не только читать законы, но даже их писали.

Текст большого законопроект создаёт впечатление, что каждая его глава была подготовлена отдельным специалистом или группой. В итоге многие положения повторяются по несколько раз применительно к различным подсистемам образования. Невольно вспоминается известная райкинская интермедия про сотню узких специалистов, которые шили один костюм, причём каждый выполнял свою работу безупречно: пуговицы были пришиты «насмерть - не оторвёшь», но зато на месте рукавов оказались штанины. В данном случае до этого не дошло, но узкая специализация авторов глав значительно удлинила и без того запредельный текст.

Во-вторых, на добрую половину законопроект состоит из отсылочных норм, открывающих широкий простор для действий исполнительной власти. С долей шутки можно утверждать, что значительную часть его текста можно было бы изложить в двух статьях:

Статья 1. Минобрнауки РФ может почти всё, если захочет.

Статья 2. Кто не понял, см. статью 1.

Справедливости ради следует заметить, что в данном случае авторы законопроекта не оригинальны: особенность «управляемой демократии» заключается не только в том, что исполнительная власть формирует законодательную и управляет ею, но и в том, что эта законодательная власть отдаёт исполнительной власти функцию за функцией, причём делает это «с чувством глубокого удовлетворения».

Между тем, по убеждению автора, полученному в ходе 20-летней парламентской работы, задача законодателя состоит вовсе не в том, чтобы разрешить исполнительной власти всё, что ей вздумается, но, напротив, в том, чтобы определить для неё главные ориентиры и направления деятельности и при этом расставить «флажки», за которые исполнитель выходить не вправе. Если законодатель в каждом втором пункте каждой статьи повторяет как заклинание: «порядок ... определяется федеральным органом

исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования», это значит, что он признаёт свою низкую компетентность, создаёт условия для будущего произвола, а, возможно, и коррупции.

В-третьих, большая часть законопроекта бесполезна для участников образовательного процесса. Его чтение, подобно некоторым видам пищи в желудке, оставляет в голове ощущение «переполненной пустоты».

Из предложенного текста при всём желании:

• никто не узнает, в каком размере будет финансироваться отечественное
образование, чему будут учить наших детей и студентов;

• родители не смогут понять, каким будет соотношение образования бюджетного и внебюджетного, в частности, в вузах;

• педагоги останутся в неведении относительно собственной заработной платы, а студенты - относительно размера стипендий и т.д.
 
Короче: ни на один из главных вопросов образовательной политики законопроект ответа не даёт.

В-четвёртых, часть предлагаемых законопроектом инноваций являются, по меньшей мере, спорными. К таким инновациям относятся, например, франчайзинг и аутсорсинг (последний без употребления термина), о которых речь пойдёт ниже.

В-пятых, не предвосхищая того, что будет сказано ниже о вузах, отметим, что целый ряд положений законопроекта способен принести образованию вред. Разработчики, в частности, предусматривают:

• ликвидацию начального профессионального образования как особого образовательного уровня (глава 13 и глава 14 проект);

• сокращение коммунальных льгот для сельских педагогов (пункт 4 статьи 50 проекта). Для них вводится оплата занимаемой площади, а ответственность за предоставление льгот целиком перекладывается на региональные бюджеты.
 
В-шестых, отсюда следует, что законопроект написан главным образом не для учащихся, студентов, педагогов и родителей, т.е. не для участников образовательного процесса, но преимущественно для управленцев системы образования. Именно между ними он распределяет полномочия и определяет, кто и что должен делать. Данная функция для любого закона представляется безусловно необходимой, но далеко не самой важной. Иными словами, как и во многих других случаях в последнее время, мы имеем очередной «паровоз для машиниста», которого «удобство пассажиров» интересует в последнюю очередь.

Более того, этот законопроект угрожает дальнейшей бюрократизацией российской системы образования и, как следствие, торможением её развития. Именно эта мысль высказывалась на экспертных советах по негосударственному образованию и по вопросам электронного обучения и информационным технологиям в образовании думского Комитета по образованию, в заседаниях которых доводилось принимать участие автору. В разных вариациях эксперты утверждали: образование - по определению процесс творческий; попытка «зарегулировать» его во всех деталях неминуемо приводит к стагнации; если в 1990-х гг. некоторые вузы могли работать вообще без юристов на основании прежнего весьма небольшого закона, то в настоящее время с задачами формирования отчётности и подготовкой бумаг по бесконечным проверкам не справляются целые юридические управления. Некоторые участники заседаний вспоминали эффект сороконожки, которая однажды задумалась, как ей удаётся слаженно двигать одновременно всеми сорока ногами, и после этого не сдвинулась с места. Пытаясь прописать все возможные случаи жизни, авторы законопроекта рискуют поставить систему образования и каждое образовательное учреждение в аналогичное положение.

Высшее образование: lex dura?

Как принято в подобных случаях, стремясь к объективности, основные положения законопроекта, не представляющие собой прямого повторения действующих законов, разделим на три группы: позитивные, спорные и потенциально вредные. При этом используем в качестве критериев расширение (либо сужение) экономических и академических свобод и социальных гарантий для участников образовательного процесса.

Порадуемся - на своём веку?

Помимо разработчиков, у законопроекта есть сторонники, так сказать, по определению. Это те, кто готов поддержать любое предложение, независимо от его содержания, по известному принципу: у меня есть собственное мнение, но я с ним не согласен. По мнению таких защитников, одно из достоинств законопроекта состоит в том, что он вводит в федеральное законодательство целый ряд новелл. Вот некоторые из них, приведённые в материалах, представленных к парламентским слушаниям в Госдуме 13 октября 2010 г *.:

• образовательные учреждения именуются образовательными организациями;

• федеральные государственные образовательные стандарты (ФГОС) устанавливаются по уровням образования, в том числе для дошкольного образования (сейчас для образовательных программ дошкольного образования утверждаются федеральные государственные требования). При этом во ФГОС дошкольного образования не будет требований к результатам освоения образовательных программ;

• разделяется непосредственно дошкольное образование и сопровождающие его присмотр и уход за детьми, включая организацию их питания и режима дня;

• из числа образовательных программ исключаются и становятся самостоятельным видом программы подготовки научных кадров (докторантура);

• вводится кредитно-модульная система организации образовательного процесса при реализации профессиональных образовательных программ;

• предусматриваются сетевые формы реализации и освоения основных образовательных программ;

• виды дошкольных и общеобразовательных организаций сводятся всего к двум: с одной стороны, детский сад и детский сад компенсирующего вида (коррекционный детский сад), с другой стороны, общеобразовательная школа и коррекционная общеобразовательная школа;

• государство гарантирует бесплатность и общедоступность профессионального обучения по программам профессиональной подготовки в пределах основной общеобразовательной программы среднего общего образования, основных образовательных программ среднего профессионального образования;

• видами образовательных учреждений среднего профессионального образования вместо нынешних техникума и колледжа становятся профессиональный лицей и техникум;

• среднее профессиональное образование будет включать в себя два уровня образовательных программ: подготовка квалифицированных рабочих и подготовка специалистов среднего звена;

• закрепляется общедоступность среднего профессионального образования, т.е. без вступительных испытаний;

• отменяется лицензирование образовательной деятельности по реализации программ профессионального обучения;

• вводится еще один уровень высшего образования - подготовка научно- педагогических кадров (аспирантура, адъюнктура);

* Цитирую близко к тексту документа

• специализированные последипломные профессиональные программы (программы ординатуры, интернатуры, ассистентуры-стажировки) отнесены к видам дополнительных профессиональных образовательных программ;

• исключаются программы профессиональной переподготовки с присвоением дополнительной квалификации, поскольку по сути они представляют собой получение второго высшего образования;

• закрепляется правовой статус обучающихся, педагогических работников (соответствующие нормы выделены в отдельные главы законопроекта).
 
В действительности к достоинствам законопроекта, причём почти всегда с оговорками, можно отнести лишь следующие новые (или хорошо забытые, а затем восстановленные) сюжеты.

1 . Введение бессрочного лицензирования и увеличение срока аккредитации учебных заведений. Правда, при этом предполагается резко ужесточить контроль над ними, включая более частые плановые и внеплановые проверки. Учитывая некоторые особенности отечественного чиновничества, члены экспертного совета по государственному образованию при профильном думском Комитете высказывали сомнения на счёт того, не окажется ли для них новая система значительно дороже старой.

2. Возвращение к идее образовательного кредитования студентов, включая основной и сопутствующий (на жизнь в период учёбы) образовательные кредиты. Речь идёт именно о возвращении, поскольку впервые эта идея была сформулирована в Законе РФ «Об образовании» в редакции 1992 г. Напомню: в настоящее время властипочти всех развитых стран стремятся расширить доступность высшего образования, хотя
делают это разными способами.
 
В странах с социальной моделью экономики (Германия, Франция) 80-90 и более процентов студентов учатся за счёт бюджета. В странах с либеральной экономической моделью (Великобритания, США), где доля бюджетныхстудентов составляет от 30 до 40%, применяется развитая система образовательного кредитования. Россия в послесоветский период, как всегда, идёт другим путём: почти2/3 студентов учатся за собственный счёт, а системы образовательного кредитования досих пор нет. Поэтому её появление в законопроекте должно оцениваться позитивно.

Правда, при этом предложенный текст не отвечает на главные вопросы:

• кто сможет получить образовательные и (или) сопутствующие кредиты?

• какой будет ставка по таким кредитам?

• каким будет срок их погашения?

• будет ли это погашение обязательным или в зависимости от уровня заработной платы и других параметров? и т.п.

Ответы должна дать государственная программа образовательного кредитования, которую, как и всё главное в законе, будет принимать Правительство РФ.

3. Положения об информационной открытости деятельности образовательных учреждений и органов власти. Например, предполагается, что на сайты соответствующих организаций будет выставляться методика расчёта нормативов подушевого финансирования образования. Понятно, что сами нормативы от этого улучшатся вряд ли, но, по крайней мере, образовательному сообществу будет известно, на что имеет право дошкольник, школьник или студент. Ситуация похожа на ту, что существует в отношении
минимальной потребительской корзины: корзина остаётся полупустой, но общество получило аргументы, чтобы требовать её заполнения.

4. Отдельные положения социозащитного характера, отсутствующие в действующем законе. Пример - требование статьи 111 законопроекта, согласно которой дети-инвалиды в специальных интернатах должны находиться на полном государственном обеспечении. При существующей системе, когда в ряде регионов с родителей таких детей пытаются брать деньги, данное положение заслуживает безусловной поддержки.

5. Законопроект содержит ряд статей, заполняющих пробелы в действующем законодательстве. Наиболее удачной среди них представляется статья, регулирующая вопросы образования в области искусства. Её отличает содержательность и конкретность. Дважды выступая на парламентских слушаниях, автор приветствовал работу Минкультуры в этом отношении и ставил её в пример другим группам разработчиков. Если бы на том же уровне был выполнен весь законопроект, его, наверняка, поддержало бы большинство российского образовательного сообщества.
 


Продолжение в следующем посте
Subscribe

Comments for this post were disabled by the author